我国是一个人口众多的发展中国家,13亿人口70%以上居住在农村。我国又是一个水资源相对紧缺的国家,人均水资源占有量少,降雨时空分布不均,夏秋多,冬春少;东南多,西北少。北方大部分地区资源性缺水,南方部分地区季节性缺水。再加上自然地理条件复杂,农村地区经济社会发展相对落后,许多农村地区饮水问题突出,严重影响人
民群众的生活,威胁人民群众的身体健康。对此,我国计划在“十一五”期间重点解决高氟、高砷、苦咸、污染水、血吸虫疫区以及严重缺水地区1.6亿农村人口的饮水安全问题,力争用10年时间基本解决全国农村饮水安全问题。
当前,农村饮水安全问题主要从工程性措施和非工程性措施两个方面加以解决。工程性措施是指实施农村饮水安全工程,建立、健全水质监测系统,增建水处理和净化设备。非工程性措施,包括使用经济方法、管理方法进行调控和监督,保证农村饮水安全工程长期有效运转,确保农村饮水安全得以持续。
无论工程性措施还是非工程性措施,都是公共产品的供给问题,前者是公共产品的生产,后者是公共产品的使用。由于农村饮水安全问题在性质上表现出层次性和多样性,涉及水源保护、污染治理和饮水工程等,不同领域的公共物品性质并不完全一样,导致公共产品的供给主体存在着差异性,不同供给主体其供给体制也各不相同。一方面其具有公益性特点,所提供的私人边际效用小于社会边际效用,存在市场行为对公共投资的非完全替代,各级政府应当承担供给的义务和主要责任,如水源地保护、农村治污防污等;另一方面其部分功能具有明显的排他性,尤其是农村饮水工程,为市场机制的引入提供了需求和可行,私人、村民自治组织和社会资本都可通过制度安排成为有效的供给主体。因此,农村饮水公共物品的供给方式严重影响着饮水安全问题的解决。
保障农村饮水安全必须建立长效机制。所谓长效机制,就是将政府主导与社会参与相结合的一种市场化机制。政府、企业、社会和农民在农村饮水安全的建设中各尽其责,协调配合,使农村饮水安全工程逐步走向运行正常、管理科学、自我维持的发展轨道,长治久安地解决农村饮水安全问题。
首先,政府切实重视农村饮水安全问题,界定农村饮水安全责任。政府应在农村饮水安全建设中处于主体地位,农村饮水安全的公共品性质也决定了政府必然是水环境治理、饮水工程供给和运行的主体。由于农村饮水安全问题涉及面广,在地理范畴上既有全国性的,如长江、汉江流域的治理,也有许多地方性的,如境内大型湖区水环境的监控治理、农村饮水工程的建设等,这决定了不同层次的政府承担的责任各不一样。各级政府必须明确公共职责范围,跨流域跨区域的农村饮水安全问题由中央负责;某一特定地域的农村饮水安全,如大小不同的饮水工程、湖区治理,应在中央财政支持下,由省级政府提供,各地方政府辅助。当前,部分地区因财力不足,采取了“一事一议”、 “以奖代补”、“民办公助”等形式,这是一种过渡,随着财政收入的增加和财政投入的扩大,地方配套和农民为主体的饮水安全建设将逐渐弱化。
其次,按照市场化原则,建立多元化供给模式。农村饮水安全的供给主体,除政府之外,还可以包括私人、村民自治组织和社会公众。农村饮水安全的某些要素完全可以通过合同、承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社区机构完成,按照“谁出资、谁受益”的市场化原则,吸收私人资本和社会资本参与,实现多种供给。比如,自来水管道铺设可以承包给私人,甚至可以把自来水厂通过改制实行民营;对于耗资大的农村饮水工程则可采用BOT(建设-经营-转让)或 BTO(建设-转让-经营)等公私合伙的方式供给;或者将农民组织起来,通过费用平摊补偿成本的方式,由整个社区来承担。
第三, 饮水工程项目实现科学管理,企业化运作。按照“谁投资,谁所有”、“谁所有,谁管理”的原则实行企业化管理和经营,确定管理主体。如饮水工程和治污防污, 可以实行所有权与经营权分离,采取市场化运作,委托或转让给有资质、有能力、有资金抵押的单位或个人负责工程的经营管理。在委托或转让经营权时,要严格实行合同管理,明确双方的责、权、利和监管机制。
第四,农民参与农村饮水安全建设管理。农村饮水安全涉及广大农村,服务千家万户, 离不开农民的理解与支持。一方面要通过安全饮水的宣传教育,增强农民的商品水意识和健康意识；另一方面要鼓励农民建立用水中介组织，参与农村饮水安全建设管理，维护农民的知情权、参与权和监督权，充分调动受益农民的积极性。