某市住房公积金管理运作模式解析及深化改革的对策思考
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要发展普惠金融，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。同时也明确要求，应当建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。
如何贯彻落实《决定》，把我市住房公积金管理运行提升到一个新的高度，搭建专业住房融资平台，为推进XX新型城镇化建设、健全符合国情市情的住房保障和供应体系，促进房地产业健康发展，实现住有所居目标，为2020年XX与全国同步实现全面建成小康社会宏伟目标，为XX经济发展和社会进步作出住房公积金应有的贡献，就成为当前我们必须深入研究、思考和探索的重大问题。
一、 XX住房公积金管理运作模式解析
首先，从管理运行稳定框架的角度，简言之，就是从制度层面，对XX住房公积金管理运行模式进行解析。
（一）坚持以制度体系保障住房公积金的稳健运行和跨越发展。2006年11月以来的七年间，我市以解放思想、转变观念为引领，稳步推进住房公积金管理运行制度改革，研究制定、出台实施XX住房公积金全新的管理运行办法和实施细则，构建了具有XX独特优势的管理运行稳定框架，实现了以下十项重大创新和突破：
1、在购买、建造、翻建、大修、装修自住住房，申请提取住房公积金时，全面放宽了提取条件、提取额度以及具备条件后办理期限的限制。
2、对于与单位解除劳动合同关系的公积金缴存职工申请提取公积金，放宽了限制，有效解决了下岗职工的特殊困难，极大地化解了社会矛盾，维护了社会稳定。
3、户口迁出XX市行政辖区或出境定居的，允许提取公积金，取消了必须进行转移的限制性规定。
4、作出了可以提取公积金用于偿还住房公积金贷款本息或商业银行住房贷款本息的规定。取消了住房公积金贷款金额超出个人余额两倍或多次享受公积金贷款的职工在缴存期内不得提取公积金还贷的限制。取消了对二次购买住房或多次购买住房申请的贷款不允许支取公积金来偿还的限制。
5、职工家庭享受低保待遇的，允许职工提取公积金。
6、职工本人、配偶及其具有赡养或抚养义务的直系亲属因重大疾病造成家庭生活特别困难的，也列入了允许提取公积金的范围。
7、房租超出家庭工资收入的25%的，可以申请提取公积金用于支付房租费。2011年实施的《关于执行<XX市住房公积金管理办法>若干问题的解释》又出台实施允许提取住房公积金支付子女上大中专学校期间的学费。
8、在个人住房贷款最高额度的设定上，根据XX市的房价水平、职工平均收入水平，体现了科学、合理、精细，既有利于解决职工购、建、修房资金困难的问题，又有利于公积金管理运行的风险控制。根据职工购买、建造、翻建、大修、装修自住房的不同行为，对其贷款额度进行了合理限定，属购买、建造、装修自住住房的，最高贷款额度为40万元；
属翻建、大修自住住房的，最高贷款额度为20万元。此外，还对职工单方缴存和夫妻双方缴存的不同情况，在最高贷款额度的设定上分别作出规定。
9、职工贷款的最长期限由原来规定的15年延长到了30年，有效减轻了职工的还贷压力。
10、设置了齐备的贷款种类和抵（质）押方式，能够满足职工的不同需求。5万元以下的贷款，实行个人住房公积金余额质押担保；
5万元以上贷款，实行房地产抵押；
同时，还推行个人住房按揭贷款、住房公积金组合贷款、质押贷款。
（二）以严格的合规性审查和实质性审查相结合，管控住房公积金运行风险，切实提升住房公积金管理运行的专业化、精细化水平，从而增强我市住房公积金管理运行的核心竞争力。
（三）始终按照把住房公积金管理系统锻造成为专业住房融资平台及符合现代服务业要求的思路，注重按照现代金融服务业的标准来规范、要求和提升住房公积金管理运行水平，切实提高服务质量、服务效率和服务水平。
（四）按照在改善民生和创新管理中加强社会建设，构建职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求，认真落实我市出台实施的住房公积金管理运行方面一系列利民、惠民政策措施。
（五）坚持不懈落实好法制政府、责任政府、阳光政府和效能政府制度，切实增强公开、公正、透明、规范、效率水平。
（六）坚持从住房公积金管理运行的角度，引导缴存职工应用房价收入比衡量房价高低,控制好投资和投机性需求，坚持落实好差别化住房信贷政策。
（七）坚持以科学、规范、慎密的管理运行核心业绩指标考核体系，严格考核、严格监督，严格问责，发挥激励约束机制效用，保障风险管理和内控制度落实到位。
其次，从我市住房公积金管理运行核心业绩指标的角度，简言之，就是从管理运行效果的层面，对XX住房公积金管理运行模式进行解析。
1、XX住房公积金归集面不断扩大，归集额稳步提升。截至2013年11月30日，我市住房公积金缴存单位为1,410个，缴存职工达60,219人，全市住房公积金归集余额达到14.53亿元，累计归集额为31.03亿元。
2、住房公积金提取条件更趋科学合理，提取流程更加便捷高效。截至2013年11月底，全市住房公积金累计提取额为16.50亿元，占累计归集额的53.17%，提取使用率超过五成。
3、住房公积金贷款发放更加合理有序。截至2013年11月底，住房公积金个贷余额为11.81亿元。已累计向42991户家庭发放住房公积金个人住房贷款31.33亿元，支持购房建筑面积为384.95万平方米，贷款使用率达到100.09%，提取和贷款使用率达到153.26%。
4、住房公积金风险管理得到进一步加强，风险控制更加有效。截止2013年11月底以房地产抵押或阶段性担保按揭的贷款占到98%。2007年贷款逾期率为3.29%,2008年为3.21%，2009年为0.84%,2010年为0.24%,2011年下降到0.04%，2012年下降至0.018%，2013年进一步降到了0.016%的新低。违规违法问题得以杜绝，风险控制得到有效加强，累计提取风险准备金达到1113万元。
5、住房公积金贷存比和收益率明显提升。截止2013年11月底，我市住房公积金贷存比达到81.3%，使用率大幅提高，资金收益率达到1.12%。
6、住房公积金增值收益再创新高。2003年增值收益是368万元，2004年为408万元，2005年为448万元，2006年为422万元，2007年为557万元，2008年为812万元，2009年为973万元，2010年突破千万关口达到1，107万元，2011年达到1，203万元，2012年达到1，417万元，2013年预计达到1,500万元以上。
从上述总体分析，可以判定XX住房公积金事业的发展，在过去7年间，实现了从思路到路径，从理念到方式，从规模到结构，从质量到效益的巨大跨越。基本实现了决策机制科学，治理结构合理，管理体制完备，运行体系高效，内控制度强化，风险管控到位，达到了保障资金安全，优化资产结构，提供优质服务，提升收益水平，争创一流业绩，增强核心竞争力的目标。那么，从2014年到2020年的下一个7年，我们应当首先解决怎么看和怎么办的问题？如何把十八届三中全会《决定》落到实处，就成为我市住房公积金事业能否得到更好发展的关键。
二、现行住房公积金管理监督体制的主要弊端
透过对XX住房公积金管理运作模式的解析，不难看出，其管理运作水平、资金使用效率都已经达到相当的高度，但毕竟“XX模式”只是一个特例，同时也确实存在体制弊端、漏洞和潜在风险，特别是管理体制和监督机制不健全带来的系统性风险，单靠管理中心领导班子特别是一把手个人的道德操守和综合素质，长远讲是靠不住的。如何按照十八届三中全会《决定》的要求，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制才是长久的治本之策。
现行的我国住房公积金管理运行，存在的主要问题和弊端是决策机制不健全、管理体制不顺、运作方式不一致、监督难以到位甚至缺位。由此导致全国342个城市住房公积金管理中心出问题的不在少数，云南16个（市）州管理中心，出问题的达到6个之多。即使没有出问题的地方，其管理水平和运行效率很低，提取和贷款门槛高，大量资金沉淀，使用效率低，制度作用未能得到发挥，严重损害缴存职工利益。
具体分析，存在的主要弊端有以下几个方面：
（一）决策机构不健全，决策职能、管理职能和运行职能混杂不清。
现行的住房公积金决策机制、管理机制和运行机制缺乏明晰的职能定位和科学划分，也没有将管理职能和运行职能合理区分和分权制衡，内部控制乏力。目前全国各地，包括我市实行的是住房公积金管理委员会既是决策机构，还是管理机构，一方面代表全市广大缴存职工履行住房公积金管理使用重大问题的决策权，另一方面还代表市政府履行对市住房公积金管理中心的管理，而住房和城乡建设部门履行对公积金管理中心的监管职责。由于管理委员会为非常设机构，很难履行对管理中心的日常管理，客观上极易形成住房公积金管理中心既是管理运行规则制定者、也是管理者、还是执行者，带来制度的公正性备受质疑，内部管理监督约束机制缺失。
(二)管理中心机构定性含混模糊，管理职能、执法职能和运行职能及公益服务职能交织在一起，法人治理结构缺失，内部约束控制弱化。
现行《住房公积金条例》，虽然明确住房公积金管理中心为直属于市政府的独立事业单位。但在规定住房公积金管理中心职能和职责时，却将行政职能与运行职能和公益服务职能混杂在一起，导致机构定性很难，各地在机构属性的确定上便出现不一致的状况。就目前管理中心的职能职责来看，行政决策、管理、处罚职能和归集、提取、贷款等执行和服务职能缺乏清晰的划分，事实上，住房公积金政策的制定、执行和日常管理和监督以及资金的运作，所有权利都集中于管理中心，管理中心领导特别是一把手权力集中，导致日常管理监督缺失，造成行政管理和处罚职能无法实施，大多数中心资金使用和运行效率低下，也为资金被非法挤占、挪用埋下隐患，资金安全受到严重威胁，贪腐大案要案易发频发。
(三)对住房公积金的外部监管始终难以做到适时有效。按现行制度规定，（州）市人民政府是主管机关，（州）市住房公积金管委会是决策机构，管理中心是管理运行政策执行和服务机构。对住房公积金的监管，目前处于“五龙治水”的局面，现行的监管部门有省住建厅下设的住房公积金监管处，其人员、装备、技能和手段等多个方面，都无法实现对全省17个管理中心的有效监管。按制度规定，人民银行负责监督管理中心的利率政策执行，同级住建、财政、监察机关，也应履行对住房公积金中心的管理运行、人员经费的监管职责，履行对住房公积金管理中心的外部监督职责。但多头监管往往出现监督缺位、难以到位的问题，更谈不上缜密有效。
三、深化住房公积金管理体制和监督机制改革思路和改革取向
全国住房公积金资金规模达3万亿之巨，而且有近万亿的资金沉淀，如何发挥好这项资金的最大效用，对地方经济乃至于整个中国经济的发展，都有着重要而特殊的作用，下功夫花力气推进改革，无论从哪个方面考量，都是必要和值得的。
第一个改革取向:按照十八届三中全会《决定》精神，我国现行的住房公积金管理运行体系，若是以市场在资源配置中起决定作用的改革方向进行选择，就只能选择建立住宅政策性金融机构，同时把城市基础设施政策性金融机构一并纳入，组建属于省级或州（市）地方政府的专业化政策性银行，其实也就把当前试点的保障房建设也涵盖在内了，地方的城市建设和基础设施建设也有一个很好的融资平台。当然，这里也有两个选项，一是新组建专业化政策性股份制银行，把现存的住房公积金转化为原始资本金，缴存政策和贷款优惠政策不变，同时缴存职工作为股东参与，还可以增资入股；
二是把现行的住房公积金整体改造整合为专业化政策性股份制银行。其实，现行的住房公积金管理中心，经过二十年的发展砺炼，培养了一大批专业人才，现行的运作方式跟银行也没有差别，大的差别只在于贷款使用范围的差别。现行的住房公积金管理中心，既具有行政职能，又有公益服务职能，同时兼具住房贷款融资金融服务特性。以至于这次启动的全国事业单位分类改革，把它放到哪一类都不恰当，因为目前的管理中心本身就“四不像”。
第二个改革取向：对住房公积金现行管理运行机构不作大的改革变动的情况下，就必须下决心理顺管理体制和完善监督机制。
在完善现行我国住房公积金管理监督体制方面，应当研究思考强化住建部（厅）的住房公积金监管司（处）职能职级，确保对全国住房公积金的有效监管。我市的资金规模到2013年底已超过15亿，堪比本地的中小银行，风险高责任大，如果继续维持现行体制，风险势必会在多重因素叠加影响下抬升。但无论如何，外部监督始终是非适时的、事后的监督，内部的管理控制比任何外部的监督都更加直接、到位和有效。由于住房公积金管理体制和监督机制问题，导致全国各地住房公积金大案要案易发多发，我市管理中心的教训也非常惨痛、损失惊人，影响也很深远。
结合我市住房公积金管理运行实际，我市住房公积金管理中心深化改革的初步思路和选项为：
1、组建直属于XX市人民政府的XX市住房公积金管理局，把属于住房公积金管理中的行政职能剥离出来，按照《住房公积金公积金条例》的规定，住房公积金管理局主要承担管理运行规则的制定和实施住房公积金的日常管理、日常监督和行政执法，履行行政处罚权。同时，还承担住房公积金管理委员会的日常工作职责，履行日常监督职责，协调住建部、（厅）、局的住房公积金监管部门和财政、审计、监察做好外部监督。或者至少应当要把现存的住房公积金管理委员会机构实体化、管理常态化、监督有效化。
2、将现在的住房公积金管理中心，整体划归为公益类事业单位。履行归集、提取和贷款运行等公益服务职能和保值增值的职能。
第三个改革取向：就是贯彻十八届三中全会《决定》精神，继续采取渐进式分步走的改革路径，最终达到市场在资源配置中起决定作用的目标，组建市场化、专业化的住宅政策性金融机构。首先，从改革住房公积金提取、贷款使用入手，构建住房公积金核心业绩指标体系，科学确定贷存比、风险准备金率、贷款逾期率、差别化利率、存贷款利率市场化、资金收益率，形成科学有效的业绩指标考核体系，充分发挥绩效考核的激励约束机制作用，提升管理运行水平，从而把现行的住房公积金管理中心锻造为趋近于专业性住房银行的运行模式，同时，应切实强化内控制度和风险管理。第二步，在此基础上，于2020年以前适时整合组建为住宅政策性银行，完全按照金融机构模式运作和实施监管。
我们必须始终坚持有利于切实理顺住房公积金管理、运行、监管的体制机制，实现住房公积金管理和运行的适度分离；
坚持有利于强化内部管理控制和优化外部监督，把二者有机结合起来，从而把我市住房公积金管理、运行和监督做实做好，确保管理监督适时有效；
坚持有利于我市住房公积金的资金安全和稳健运行，有效管控住房公积金整体风险，确保不出现大的资金风险，进一步提高资金使用效率和服务质量为出发点和落脚点，从而确保我市住房公积金事业持续健康发展。